據媒體報道，在光伏整縣推進過程中，不少地方卻念歪了“真經”，背離政策初衷，和國企或者央企簽署排他性協議，意欲擠出民企。例如山東計劃以三縣對應三家央企、國企的方式推動整縣分布式光伏的試點;福建提出了“一企包一縣”的建設模式等等。以央企、國企為代表的資源壟斷型企業紛紛聚焦整縣推進項目，“跑馬圈地”現象頻發。

央企“一頭霧水”，民企“有心無力”

對于央國企來說，搶占整縣分布式資源是切入光伏市場的捷徑，各地政府也愿意將資源交付給他們，但一方面，拿到資源后，習慣了大投資、規模化開發的能源央企如何做分布式，容易陷入了“一頭霧水”的尷尬;另一方面，很多一直深耕分布式領域的民營企業，因為“整縣推進”的實施，忽然就被排除在外了，難以拿到開發資源，就此陷入了“有心無力”的尷尬。

首先是拿資源。業內人士反映：“屋頂的業主有一般農戶、有工商企業，還有學校、醫院和機關單位，要一點點去談，一個個簽協議，后期收益分配的方式也千差萬別。基層情況復雜，一般來說，央企的地方公司可能連最基本的人手都不夠。”

中國新能源電力投融資聯盟秘書長彭澎認為，與民營企業相比，央企普遍存在“專業有余，服務不足”的情況。央企需要民企在項目中提供大量輔助、服務工作。事實上，央國企拿到資源后，還是需要找第三方幫忙落地。若找當地做的比較好的經銷商，經銷商只能幫著采購設備、安裝，后期的運維管理依然需要有人負責，管理成本高的問題也是擺在面前需要解決的問題。

專家介紹，也有企業考慮過把這項工作轉包給在地方上有經驗的公司去做，提高整體效率。可一旦轉包，在部分地區還存在政策和流程上的風險，很容易被視為“打擦邊球”，央企是不會輕易去冒這個險的。

當前與市縣級政府簽訂整縣分布式光伏開發合同的多是央企和地方能源企業。對此，上述業內人士認為，原因在于民企的融資成本較高，大多數民企更適合參與建設，而不能承擔投資的風險。

國企和民企高效協作模式尚需探索

國家能源局提出明確要求，競爭不壟斷。試點工作應堅持市場主導和充分競爭的原則。各地屋頂分布式光伏開發市場應向所有符合條件的企業開放，企業可根據自身條件和優勢，參與市場競爭，參加開發建設。

在國家光伏產業大計面前，國企和民企如何高效協作，發揮市場的積極性——考驗著部分地方政府的執政能力。

據了解，光伏電站業務模式主要包括電站自持、EPC總包和建設轉讓。在分布式光伏整縣推進過程中，能夠真正拿下整縣推進項目開發權的民營企業并不多，較為活躍的有正泰電器、晶科科技、林洋能源和中來股份等。在這些民營企業中，除了少數自持電站外，其他則通過與國資企業共同開發，或通過EPC總包招標，或建設轉讓的方式參與到整縣推進項目中。

在許多代理商看來，整縣推進，如果是政府、行政事業單位屋頂，確定一家大型國企(或央企)來操作，融資成本低、獲取資源能力強，效率也高;但是對于分散的個體農戶，如果由一家央、國企包攬，根本不現實。市場上農戶居住分散，需要大量的開發人員一戶戶去溝通，而且每家每戶屋頂適不適合安裝也需要勘查，譬如房屋坐向，光伏板安裝角度，有沒有樹木遮擋等等。如果前期勘查設計不好，也會影響電站的真實發電收益。這一塊應該交給更為靈活的民企來開發建設。

各有分工方可實現雙贏

國家能源局新能源司2021年7月在答復關于避免壟斷式安裝的弊端的問題時提出，在推進工作中，要把握好以下幾個方面：

一是自愿不強制。各地是否開展試點以及開展多少個試點由各地根據自身實際情況自己決定，不搞行政命令。建筑屋頂是否開展建設，由屋頂產權單位綜合考慮屋頂承重、安全等因素后自主決定。

二是試點不審批。我們鼓勵有條件的地方認真編制試點方案，滿足申報要求的，均可上報。對于報送的試點方案，我們不組織評審，也不審批。各地根據方案自行組織實施。

三是到位不越位。在試點工作中，有關方面應找準定位、各負其責、各司其職。地方政府的工作重點主要是協調落實屋頂資源，擴大屋頂光伏市場空間，引導本地開發建設屋頂光伏的積極性，為開發建設營造良好營商環境，具體開發建設由屋頂產權單位按照市場化原則自主確定開發主體，政府不大包大攬。電網企業要落實電力體制改革相關要求，把工作重點放在加強配電網升級改造和接網服務等方面，切實保障試點地區分布式光伏的大規模接入需求，確保電力消納。

四是競爭不壟斷。試點工作應堅持市場主導和充分競爭的原則。各地屋頂分布式光伏開發市場應向所有符合條件的企業開放，企業可根據自身條件和優勢，參與市場競爭，參加開發建設。

五是工作不暫停。各地應保持工作連續性，對于本地區正在開展備案和開發建設的光伏發電項目應當按照有關程序繼續推進，不得以開展試點為由暫停、暫緩現有項目立項備案、電網接入等工作。

業內人士建議，整縣推進模式下，地方政府要把重點放到整合屋頂資源、打通分布式光伏項目落地難的相關痛點上。相關部門需要重新審視各市場主體的價值，需要發揮央國企資金、實力優勢，也不能忽視一直深耕于分布式領域，有品牌、有渠道、有服務能力的民營光伏企業。

央國企應積極配合政府做好整縣推進光伏業務的規劃，負責資金的運籌，而民營光伏企業則要提供產品解決方案，做數字化管理，以及解決落地執行問題，最終做到“一家統籌牽頭，多方協同配合”，方可實現多方共贏、多方受益。

中國光伏行業協會相關負責人認為，民營企業的優勢在于，渠道分布廣，在行業也耕耘多年，它雖然小，但靈活，更貼近市場，對終端市場更敏銳。彭澎也認為，在分布式整縣推進的過程中，黨政機關建筑屋頂等空間實際較為有限，潛力最大的還是以工商業等情景為主，需要提供定制化的服務，民企有足夠的發揮空間。

整縣推進模式下的核心變化在于央企、國企加入后充當出資方的角色，加速民企輕資產化轉型。民企可將自持電站銷售給央企、國企賺取差價，此后繼續賺取運維費用。對于民企與央企、國企合作開發模式，民企發揮項目開發優勢，結合央企、國企的資金成本和資源優勢，成立項目公司，常見情形為央企、國企持股90%，民企持股10%。

而國企在資金實力、品牌等方面更讓政府和用戶放心。從業人員認為，央企國企可以和政府合作，具體落地需要民企深度參與，兩者各有分工。

此前，國企也與一些有經驗的民企成立合資公司，共同推進項目。一個近期案例是，正泰安能將其所持有的河南、山西地區488.61MW戶用光伏發電系統資產轉讓給電投安能陜西新能源科技有限公司，交易對價超過18.3億元，后者大股東是國家電投集團河南電力總公司，同時，民企仍保留系統后期運維服務，達到雙贏。