從2012年首次就頁(yè)巖氣礦權(quán)公開(kāi)向社會(huì)招標(biāo)，到2015年公開(kāi)對(duì)新疆石油天然氣勘查區(qū)塊招標(biāo)出讓，我國(guó)上游油氣勘查開(kāi)采領(lǐng)域?qū)ν忾_(kāi)放的探索一直不斷。
今年5月1日起，自然資源部印發(fā)的《關(guān)于推進(jìn)礦產(chǎn)資源管理改革若干事項(xiàng)的意見(jiàn)（試行）》（下稱《意見(jiàn)》）正式實(shí)施，凡在我國(guó)境內(nèi)注冊(cè)的凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。
至此，我國(guó)油氣勘探開(kāi)采市場(chǎng)的大門正式完全打開(kāi)，無(wú)論是民營(yíng)、外資或是其他行業(yè)企業(yè)，均將迎來(lái)與“三桶半油”同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)的機(jī)會(huì)，上游勘查開(kāi)采主體也將日趨多元化。
“實(shí)現(xiàn)上中下游全方位市場(chǎng)化改革”
《意見(jiàn)》指出，要全面推進(jìn)礦業(yè)權(quán)競(jìng)爭(zhēng)性出讓、開(kāi)放油氣勘查開(kāi)采市場(chǎng)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在配置資源中的決定性作用。
“在中華人民共和國(guó)境內(nèi)注冊(cè)，凈資產(chǎn)不低于3億元人民幣的內(nèi)外資公司，均有資格按規(guī)定取得油氣礦業(yè)權(quán)。從事油氣勘查開(kāi)采應(yīng)符合安全、環(huán)保等資質(zhì)要求和規(guī)定，并具有相應(yīng)的油氣勘查開(kāi)采技術(shù)能力。”自然資源部
《意見(jiàn)》中表示，此外，油氣礦業(yè)權(quán)將實(shí)行探采合一制度，發(fā)現(xiàn)可供開(kāi)采的油氣資源的，在報(bào)告有登記權(quán)限的自然資源主管部門后即可進(jìn)行開(kāi)采。
事實(shí)上，此前很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)上游油氣勘探開(kāi)發(fā)領(lǐng)域僅有中石油、中石化、中海油和延長(zhǎng)石油這“三桶半油”具有資質(zhì)，其他資本無(wú)法進(jìn)入。
為了加快我國(guó)油氣勘查開(kāi)采力度，促進(jìn)油氣上游投資主體多元化，2012年，自然資源部首次面向所有企業(yè)公開(kāi)對(duì)20個(gè)頁(yè)巖氣區(qū)塊探礦權(quán)進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)，共83家企業(yè)參與投標(biāo)；此后，自然資源部又分別于2015年、2017年對(duì)新疆多個(gè)石油天然氣勘查區(qū)塊進(jìn)行公開(kāi)招標(biāo)出讓。
在中石油咨詢中心專家查全衡看來(lái)，油氣勘查開(kāi)采正式全面放開(kāi)，是非常值得肯定的事情。“與一般的采礦不同，油氣勘查開(kāi)采面對(duì)的是一個(gè)看不見(jiàn)摸不著的對(duì)象，這導(dǎo)致它存在高風(fēng)險(xiǎn)，需要高技術(shù)、高投入以及較長(zhǎng)的時(shí)間周期。因此，我們需要多一些投資主體，大的、小的，國(guó)有的、民營(yíng)的、外資的，多一些探索的思路，這對(duì)我國(guó)油氣上游的發(fā)展肯定是好的。”
“上游開(kāi)放從改革角度來(lái)講是很正確的，從法理上實(shí)現(xiàn)了打破少數(shù)企業(yè)壟斷局面的目標(biāo)，從整個(gè)產(chǎn)業(yè)鏈來(lái)說(shuō)，實(shí)現(xiàn)了上中下游全方位的市場(chǎng)化改革。”對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)“一帶一路”能源貿(mào)易與發(fā)展研究中心主任董秀成表示。
“從現(xiàn)實(shí)看很難立竿見(jiàn)影”
盡管從政策上全面放開(kāi)了，但在多位受訪者看來(lái)，當(dāng)前我國(guó)上游油氣勘查開(kāi)采仍存在不少現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。
“從現(xiàn)實(shí)看，很難立竿見(jiàn)影。”董秀成直言，“上游的特點(diǎn)是投資大、風(fēng)險(xiǎn)高，投資完了也不一定有效果，錢就‘打水漂’了。當(dāng)然不排除其他主體會(huì)去嘗試，但嘗試之后是不是能夠找到儲(chǔ)量，誰(shuí)也不敢說(shuō)。”
據(jù)悉，在自然資源部前幾輪油氣上游改革試點(diǎn)中，積極參與的民企、外資不在少數(shù)，但均少有斬獲。頁(yè)巖氣探礦主體中，無(wú)一家企業(yè)完成計(jì)劃投入，且多個(gè)已退回區(qū)塊探礦權(quán)；國(guó)際石油巨頭康菲、殼牌、BP也先后從我國(guó)頁(yè)巖氣區(qū)塊勘探中退出。
除了投資大外，在董秀成看來(lái)，最核心的問(wèn)題在于目前并沒(méi)有可以拿出來(lái)公開(kāi)招標(biāo)的優(yōu)質(zhì)區(qū)塊。“過(guò)去的區(qū)塊是給‘三桶油’，現(xiàn)在改革以后，都會(huì)公開(kāi)招標(biāo)，所有企業(yè)同臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)。問(wèn)題是現(xiàn)在政府手里的區(qū)塊不多，資源潛力比較好的都在‘三桶油’手里，剩下的都是一些‘難啃的骨頭’，可能政府拿出來(lái)招標(biāo)的這些區(qū)塊，對(duì)‘三桶油’的吸引力都不夠，更別說(shuō)其他企業(yè)了。沒(méi)有區(qū)塊，說(shuō)什么都沒(méi)用。”
中國(guó)石油經(jīng)濟(jì)技術(shù)研究院高級(jí)經(jīng)濟(jì)師徐博則對(duì)記者表示，即使其他公司能夠成功進(jìn)入上游，也只是作為補(bǔ)充，成為不了主體。“美國(guó)這么多年來(lái)都是幾大石油公司占主體，其他很多小公司只是一個(gè)補(bǔ)充，這個(gè)大趨勢(shì)是不會(huì)變的，更多地是表明我國(guó)開(kāi)放上游的姿態(tài)，是符合改革的總體要求和國(guó)際油氣市場(chǎng)化的趨勢(shì)。”
此外，在今年國(guó)際油價(jià)暴跌的大背景下，許多國(guó)際石油公司均削減上游投資，這在一定程度上也影響了企業(yè)進(jìn)入上游的積極性。
仍需配套政策和服務(wù)
“全面放開(kāi)對(duì)推動(dòng)油氣發(fā)展是有利的，但不等于放開(kāi)以后就大功告成了。”查全衡表示，“政策放開(kāi)只是第一步，后續(xù)還存在進(jìn)一步把政策落地的問(wèn)題，需要配套的政策引導(dǎo)和服務(wù)。比如地質(zhì)資料共享的問(wèn)題，相關(guān)部門在這方面很欠缺，導(dǎo)致很多企業(yè)做了無(wú)用功，對(duì)社會(huì)財(cái)富也是一種浪費(fèi)。”
據(jù)介紹，在國(guó)外油氣勘查開(kāi)采領(lǐng)域，所有作業(yè)者的地質(zhì)資料均需上交，國(guó)家提供12―24個(gè)月的保密期后便對(duì)社會(huì)開(kāi)放共享。此外，查全衡指出，應(yīng)該建立健全充分市場(chǎng)化的技術(shù)服務(wù)市場(chǎng)，形成齊全的技術(shù)服務(wù)交易體系。目前我國(guó)有技術(shù)服務(wù)隊(duì)伍，但市場(chǎng)不夠發(fā)達(dá)和完善。
“對(duì)企業(yè)來(lái)說(shuō)，首先你得冒這個(gè)險(xiǎn)，不能光說(shuō)不練，要有足夠的資金能力和風(fēng)險(xiǎn)承受能力。從政府角度來(lái)說(shuō)，其實(shí)就是嚴(yán)格按照政策法規(guī)監(jiān)管，沒(méi)有按照規(guī)定完成任務(wù)的，不管‘三桶油’還是其他民營(yíng)、外資企業(yè)，都要無(wú)條件收回，再重新招標(biāo)。這樣，區(qū)塊才能正常運(yùn)轉(zhuǎn)起來(lái)。有些屯著區(qū)塊不投入，開(kāi)放就沒(méi)有任何意義。”董秀成指出。
查全衡對(duì)此也表示了相同看法：“根據(jù)我們以往的實(shí)踐，各級(jí)政府的有效監(jiān)督是保證改革達(dá)到預(yù)期很重要的環(huán)節(jié)。防止某些企業(yè)拿到區(qū)塊不投入，還有來(lái)回倒買倒賣搞投機(jī)的，這在西方都出現(xiàn)過(guò)，我國(guó)之前也有過(guò)這種苗頭。若政府后續(xù)工作跟不上，很可能就重蹈之前的覆轍。”
